Их развитие – это одно из главных направлений повышения эффективности государственного и муниципального управления. В данной статье раскрыта современная периодизация нормативно-правового регулирования сферы государственных и муниципальных закупок, включающая в себя шесть основных этапов. Рассмотрены правовые основы регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок. А также основные нормативные правовые акты, регулирующие государственные закупки в Российской Федерации. Так законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и др. В статье анализируется структура нормативно-правового регулирования сферы закупок товаров для государственных нужд.
Источники регулирования государственных и муниципальных закупок: что это?
Институт государственных закупок представляет собой элемент системы поддержки стабильности (социальной и экономической), обеспечивает поступательный рост экономики. Государственные закупки реализуются с целью решения задач общенациональной важности. Во главе стоит приоритет по удовлетворению общественных потребностей. Реализация происходит путем выполнения государством собственных хозяйствующих и организационных функций.
Основной целью государственных закупок выступает предоставление контрактов на поставку товаров, услуг и работ подрядчикам с целью поддержания операций непосредственно государства согласно принципам и процедурам, которые установлены в действующих правилах государственных закупок на территории Российской Федерации.
Впервые сфера закупок получила свое законодательное регулирование в начале девяностых годов двадцатого столетия.
В современной периодизации нормативно-правового регулирования сферы государственных и муниципальных закупок можно выделить шесть этапов:
- первый этап (1991-1994 гг.) – устанавливаются принципы, порядок формирования, размещения и исполнения заказов на контрактной основе;
- второй этап (1994-1997 гг.) – формируется рыночная система государственных закупок;
- третий этап (1997-1999 гг.) – заказ на закупку товаров размещается посредством проведения торгов;
- четвертый (1999-2005 гг.) и пятый (2005-2014 гг.) этапы – устанавливаются антимонопольные требования к проведению торгов;
- шестой этап (2014 г. – по настоящее время) – с момента принятия ныне действующего Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» государственные и муниципальные закупки приобретают вид целостного процесса, за которым осуществляются различные виды контроля, вводится планирование закупок.
Однако в настоящее время, законодательство в сфере контрактной системы закупок не является статичным явлением и находится в состоянии постоянного развития. Связано это с тем, что государство, учитывая масштабы государственных закупок, пытается использовать их в качестве эффективного инструмента воздействия на экономику.
В целом правовое регулирование в рамках формируемой контрактной системы носит комплексный характер, что прямо вытекает из ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 44-ФЗ применительно к его месту в системе действующего законодательства. Здесь отмечается, что положения закона относятся к отраслям законодательства – «гражданское право», «административное право», «финансовое право».
В общем речь идет о создании системы не только с позиции упорядочения гражданско-правовых отношений, связанных с заключением и исполнением государственных (муниципальных) контрактов, но административных правоотношений по государственному (муниципальному) управлению в рамках контрактной системы. Сюда же относятся финансовые (бюджетные) правоотношения, в которых поставка товаров (выполнение работ, оказание услуг) для публичных нужд рассматривается в качестве важнейшего института. О неразрывной связи данного института с бюджетной сферой свидетельствуют положения рассматриваемого Федерального закона.
Федеральный закон № 44-ФЗ можно рассмотреть с позиции правовой культуры. Надо признать, что сам закон и та правовая среда, которую он призван формировать, являясь, по сути, рамочным или базовым законом, не отличается простотой правового регулирования. Это приводит к повышению уровня коррупционных рисков, учет которых необходим в соответствии с требованиями ст. 9 Конвенции ООН против коррупции. А как показывает анализ результатов исследований специалистов ОЭСР, простое, доступное для понимания и имеющее внятное методическое обеспеченное национальное законодательство является ключевым драйвером развития и повышения эффективности государственных закупок. При таких обстоятельствах одним из важнейших требований должно быть его освоение всеми субъектами контрактной системы, позволяющее в полной мере с правовых позиций оценивать обстоятельства, связанные с принятием решений при организации трудовой деятельности в избранной сфере.
Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд посредством контрактной системы закупок осуществляется на основе соответствующих положений Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ (§ 4 главы 30), Бюджетного кодекса РФ (ст. 72), а так же включает другие федеральные законы, регулирующие данную сферу общественных отношений, к числу которых можно отнести Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон «О защите конкуренции» и др. Кроме того, действующая российской нормативная правовая база по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд включает нормативные правовые документы и разъясняющие документы ненормативного характера федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию контрактной системы, а также документы других ведомств (включая нормативно-правовые акты и разъясняющие документы), применимые в сфере контрактной системы. При этом нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Федеральному закону № 44-ФЗ.
Источники регулирования государственных и муниципальных закупок: правовое регулирование
Центральное место в законодательстве РФ о контрактной системе в сфере закупок, осуществляемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, отводится Федеральному закону № 44-ФЗ. Наряду с положениями, определяющими место и сферу применения Закона, его первая глава содержит набор положений общеправового, концептуального характера, включая установление целей закупок и принципов функционирования контрактной системы закупок, основ ее информационного и документационного обеспечения, особенности осуществления закупок, в том числе в связи с применением национального режима, а также терминологический аппарат.
Следует обратить внимание на то, что переход от создания элементов контрактной системы в виде конкурентных процедур до ее развертывания в полном объеме сложен и противоречив, во многом отягчается российской спецификой переходного периода. В условиях непрерывных институциональных изменений в экономике России контрактные отношения субъектов экономики выступают индикатором ее развития и резервом для повышения ее эффективности. В рамках проводимой работы по мониторингу контрактной системы Минэкономразвития России на постоянной основе ведет работу по рассмотрению и подготовке ответов на обращения граждан и юридических лиц.
Многие базовые начала правового регулирования государственных и муниципальных закупок заложены в ГК РФ. При этом, по справедливому замечанию Е.А. Цатурян, правовое регулирование отношений по размещению заказов сочетает в себе как частноправовые, так и публично-правовые начала. Кроме того, система нормативно-правового регулирования государственных и муниципальных закупок закладывает конкуренцию трех федеральных законов, обладающих формально одинаковой юридической силой. Это Федеральный закон № 44-ФЗ, ГК РФ и БК РФ. В связи с чем, в науке сложилось мнение, что «существующая система источников правового регулирования отношений в сфере публичных закупок не гармонизирована».
Действительно, и в п. 2 ст. 3 ГК РФ и в ст. 2 БК РФ содержатся положения о собственном приоритете перед прочими федеральными законами. Это дает повод некоторым ученым утверждать, что размещение заказа для государственных и муниципальных нужд имеет под собой бюджетно-правовую основу.
По справедливому замечанию А.В. Винницкого правильно вести речь о том, что правовое регулирование государственных и муниципальных закупок является сферой комплексного правового регулирования, в котором задействованы отрасли административного, финансового (бюджетного) и гражданского права. Однако возникает вопрос о «субординации» кодексов и их соотношении с другими законами. В сфере государственных закупок актуальным является вопрос коллизии ГК РФ и Федерального закона № 44-ФЗ.
Так, ГК РФ устанавливает приоритет кодекса при регулировании отношений по поставкам товаров для нужд публичных образований, что по мнению некоторых авторов представляется неверным, так как нормы специальных законов имеют приоритет перед нормами ГК РФ.
ГК РФ закрепляет основные принципы института подряда, поставки, оказания услуг для публичных нужд, при этом Федеральный закона № 44-ФЗ является специальным нормативным правовым актом по сравнению с ГК РФ. Таким образом, Федеральный закон № 44-ФЗ должен быть специальным по отношению к ГК РФ, соответствовать его положениям и не вступать с ним в противоречия.
Возникает вопрос: в какой степени Федеральный закон № 44-ФЗ основывается на положениях ГК РФ?
По мнению А.В. Гапанович, нормы § 4 гл. 30, § 5 гл. 37 ГК РФ позволяют утверждать, что Закон о размещении заказов призван регулировать лишь организационные мероприятия, проводимые государственным (муниципальным) заказчиком по выбору контрагента по контракту, т.е. процедуру, предшествующую его заключению, а существо госконтракта, порядок его заключения, изменения и расторжения не входят в сферу регулирования названного Закона. М.А. Занина убедительно доказывает, что коллизия норм ГК РФ и Закона № 94-ФЗ, регулирующих рассматриваемые правоотношения, имеет все характерные признаки коллизии норм права.
Несмотря на то, что данные мнения основывалась на анализе норм ГК РФ и норм Закона № 94-ФЗ, выводы, сделанные по итогам исследования, актуальны и применимы к действующему законодательству.
Поэтому, решая вопрос о приоритете применения тех или иных предписаний ГК РФ и Федерального закона № 44-ФЗ, нельзя забывать о п. 2 ст. 3 ГК РФ, который устанавливает, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ, т.е. выражается явное верховенство и приоритет ГК РФ над иными федеральными законами, особенно над теми, которые прямо им предусмотрены. При несоответствии тех или иных правовых норм положениям ГК РФ они не подлежат применению.
Из сказанного можно сделать вывод о том, что в случае противоречия норм Федерального закона № 44-ФЗ ГК РФ в части порядка заключения, изменения или расторжения, то применяться должны нормы гражданского законодательства, так как указанный Закон, являясь специальным, может только конкретизировать общие нормы гражданского права, но не противоречить им.
Если же специальные правила в иных законах не противоречат ГК РФ, обладающему перед ними приоритетом, то такие правила подлежат применению к соответствующим отношениям. Несоответствие ГК РФ специальных правил должно прямо следовать из содержания тех или иных норм: ГК РФ должен содержать прямой запрет либо исключать возможность установления других предписаний. В ином случае установление иных правовых норм является допустимым.
Решить обозначенную проблему можно посредством внесения изменений в ГК РФ и применять его как основной, с учетом норм Федерального закона № 44-ФЗ.
БК РФ регулируют отношения в сфере закупок как прямым, так и косвенным образом, в связи с чем, для определения порядка регулирования необходимо руководствоваться не только нормами специального закона, но и нормами, которые определяют общие вопросы расходования бюджетных средств, к которым относится гл. 10 раздела части II БК РФ. БК РФ конкретизирует статус денежных средств в ч. 2 ст. 161, а в ст. 72 определено, что закупки для государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок с учетом положений норм данного Кодекса. Статья 73 БК РФ обязует получателей бюджетных средств вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов.
Государственные и муниципальные закупки регулируются административным, финансовым и предпринимательским законодательством. В целом система нормативных правовых актов о закупках является многоуровневой.
Основным в сфере регулирования государственных и муниципальных закупок является Федеральный закон № 44-ФЗ. Данный Закон наделяет субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления полномочиями контролировать в установленных пределах соблюдение законодательства о контрактной системе в сфере закупок в части размещения средств региональных и местных бюджетов соответственно.
Разработка принципиально нового закона была необходима в связи с тем, что комплекс проблем в российской сфере закупок невозможно решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство РФ в сфере государственных закупок. Данный Закон учитывает не только имеющийся опыт осуществления государственных и муниципальных закупок, но и международную практику, в том числе основные положения модельного законодательства Комиссии ООН по праву международной торговли.
Источники регулирования государственных и муниципальных закупок: разработка закона
Федеральный закон № 44-ФЗ проведение государственных и муниципальных закупок регулирует комплексно посредством регламентации всего закупочного цикла, включающего планирование, прогнозирование нужд заказчика, формирование и осуществление закупки, исполнение и приемку работ, мониторинг, аудит и контроль.
Если говорить о субъектах Российской Федерации, то Федеральный закон № 44-ФЗ построен таким образом, что для его применения не требуется большого количества региональных нормативных актов. Такое количество подзаконных актов говорит о том, что, создавая или санкционируя правовую норму, государство непосредственно заинтересовано в получении того результата, на достижение которого направлена каждая норма.
При этом, накоплена обширная судебная практика рассмотрения споров, касающихся осуществления закупок и исполнения договорных обязательств. На регулирование правоотношений в сфере закупок товаров, работ, услуг в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ определенное влияние оказывает правоприменительная практика, которая складывается в условиях реформирования судебной системы.
Анализ правового регулирования государственных и муниципальных закупок показал, что тенденции развития правового регулирования государственных закупок направлены на открытость и рациональное использование бюджетных средств. В целом взят курс на формирование конкурсной, эффективной и прозрачной системы осуществления государственных (муниципальных) закупок, заключения государственных (муниципальных) контрактов.
Однако в связи с существующими пробелами и проблемами в Федеральном законе № 44-ФЗ, практика применения законодательства о контрактной системе формируется прецедентным образом, а законодательство в сфере закупок по сей день продолжает развиваться. При этом развитие Федерального закона № 44-ФЗ означает не просто совершенствование отдельных правил закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а кардинальные изменения всей системы закупок публично-правовых образований.
Так же следует обратить внимание на то, что наряду с Федеральным законом № 44-ФЗ, нормы, регламентирующие порядок проведения торгов, содержатся в Федеральном законе «О защите конкуренции». Так, современное российское законодательство содержит нормы, устанавливающие различные запреты в отношении неправомерного поведения при организации и проведении торгов (ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции»). Помимо торгов запреты распространяются на другие конкурентные способы заключения договоров. В соответствии с ч. 1 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции» запрещается координация организаторами торгов или заказчиками деятельности их участников, создание участнику торгов преимущественных условий участия в торгах, нарушение порядка определения победителя торгов, участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах.
Применительно к сфере закупок ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает дополнительные требования касающиеся: осуществления закупок; поведения участников закупки в процессе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); особенностей отбора финансовых организаций.
Вместе с тем, как свидетельствует российский и зарубежный опыт, практическая реализация положений законодательства о контрактной системе в сфере закупок нередко сопряжена с различными неправомерными действиями их организаторов и участников, направленными на нарушение общих основополагающих, начал состязательности и добросовестного поведения при проведении торгов.
В заключении стоит отметить впервые сфера закупок получила свое законодательное регулирование в начале 90-х годов XX столетия. В периодизации нормативно-правового регулирования сферы государственных и муниципальных закупок выделяют шесть этапов. На шестом этапе, т.е. с момента принятия ныне Федерального муниципальные закупки приобретают вид целостного процесса, за которым осуществляются различные виды контроля, вводится планирование закупок. В настоящее время, законодательство в сфере контрактной системы закупок не является застывшим явлением и находится в состоянии постоянного развития. Связано это с тем, что государство, учитывая масштабы государственных закупок, пытается использовать их в качестве эффективного инструмента воздействия на экономику. В целом правовое регулирование в рамках формируемой контрактной системы носит комплексный характер, что прямо вытекает из ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 44-ФЗ применительно к его месту в системе действующего законодательства. Центральное место в законодательстве РФ о контрактной системе в сфере закупок, осуществляемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, отводится Федеральному закону № 44-ФЗ. При этом, многие базовые начала правового регулирования государственных и муниципальных закупок заложены в ГК РФ.
Список использованной литературы
- Литвиненко А.Н., Мячин Н.В. Нормативное правовое регулирование сферы закупок в Российской Федерации // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2017. - № 4. – С. 65.
- Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства Р
- Ф. – 2006. – № 26. – Ст. 2780.
- Локота О.В., Попова Е.А., Золочевская Е.Ю. Императивы функционирования контрактной системы и стандарты закупок. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2019. – С. 116.
- Цатурян Е.А. Государственный контракт в гражданском праве России: проблемы теории и практики: монография. – М.: Статут, 2020. – С. 32.
- Ванин В.В. Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд в рыночной экономике России: теория и практика: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. – Ростов н/Д, 2007. – С. 12.
- Шмелева М.В. Цифровая трансформация системы государственных и муниципальных закупок // Юрист. - 2019. – № 7. – С. 15.
- Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. – 2010. - № 11. – С. 87.
- Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. – 2018. - № 4. – С. 30.
- Кабытов П.П. Административно-правовой статус участников контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Административное и муниципальное право. – 2018. - № 7. – С. 29.
- Гапанович А.В. Сфера применения и пределы регулирования Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Право и экономика. – 2009. - № 8. – С. 24.
- Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды): монография. – М.: Волтерс Клувер, 2010. – С. 37.
