Введение
Развитие городских агломераций представляет собой достаточно типовой вектор пространственного и экономического преобразования России в XXI веке. Причем тренд на экстенсивную модель, когда к городу-ядру агломерации присоединялись поселения по его окраинам, сменилась на интенсивную модель, когда сосредоточение приезжих жителей из‑за границ городской агломерации обуславливают ситуацию строительства многоэтажных и многоквартирных домов в пределах города-ядра агломерации.
Агломерации становятся не только центрами деловой активности, но и площадками для реализации комплексных инфраструктурных и социальных проектов, способствующих более сбалансированному развитию территорий. В условиях, когда границы между городами и окружающими их муниципалитетами становятся всё более «размытыми», особое значение приобретает практика межмуниципального сотрудничества.
Межмуниципальное сотрудничество в агломерациях предполагает координацию политики и совместное решение задач в сферах транспорта, градостроительства, экологии, жилищно-коммунального хозяйства, образования и здравоохранения. В России правовая база для такого взаимодействия была заложена Федеральным законом №131-ФЗ от 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который разрешает создание муниципально-частных и межмуниципальных хозяйственных обществ и заключение соглашений о сотрудничестве с различными организационно-правовыми формами. Тем не менее обширной практики создания таких хозяйственных обществ нет. Можно по-разному оценивать до сих пор нереализованные возможности формирования такого рода хозяйственных обществ, разрешенных действующим хозяйственно-правовым порядком, но факт остается фактом. Наиболее известным примером, связанным с развитием агломераций, имел место в Челябинской городской агломерации и то только потому, что правительство Челябинской области отказалось финансировать проекты, в которых были заинтересованы администрации муниципальных образований, составляющих данную городскую агломерацию.
Положительные аспекты и примеры
Также из известных положительных примеров межмуниципального сотрудничества в России является агломерация Казани. Здесь удалось выстроить устойчивую модель взаимодействия между столицей Татарстана и прилегающими муниципалитетами, включая муниципальные районы - Зеленодольский, Высокогорский и Пестречинский. В рамках объективно сложившегося агломерационного проекта вокруг муниципального образования «Городской округ Казань» осуществлялось совместное планирование транспортной и социальной инфраструктуры, было организовано межмуниципальное пассажирское сообщение, синхронизировано строительство социальных объектов.
Ещё один пример — Екатеринбургская городская агломерация. В рамках взаимодействия между Екатеринбургом и ближайшими муниципальными образованиями (Верхняя Пышма, Берёзовский, Сысерть и др.) реализуются проекты по созданию единой транспортной сети, совместному развитию дорожной инфраструктуры и территориального планирования. Особое внимание уделяется вопросам экологии и рекреационного зонирования: например, прибрежные зоны рек Исеть и Пышма рассматриваются как общая ценность и охраняются усилиями нескольких муниципальных образований, расположенных в пойме этих рек.
Заслуживает положительной оценки почти межрегиональное сотрудничество на базе межмуниципального взаимодействия Хабаровского края и Амурской области вокруг проект Южное Приамурье. Интересные практики имеются также в Новосибирской, Ростовской и Нижегородской агломерациях, где создаются координационные советы, формируются межмуниципальные инвестиционные проекты, а также внедряются элементы «умного города» с межмуниципальным охватом. Однако такие примеры по-прежнему остаются «точечными» и зависят от готовности администраций местных органов управления к серьёзной кооперационной работе, а также — от уровня подготовки муниципальных управленческих кадров и в целом муниципальных служащих.
Несмотря на успехи, обобщённый анализ показывает, что межмуниципальное сотрудничество в агломерациях в России по-прежнему сталкивается с рядом барьеров. К числу известных проблем относится определённая «боязнь» руководителей администраций муниципальных образований извлекать из законодательства то, что в нем заложено. Пример со слабым использованием прописанной в Федеральном законе №131-ФЗ от 2003 года права создавать администрациям муниципальных образований хозяйственные общества для решения нужных для муниципального сообщества задач — тому пример. А отсюда — слабая координация между уровнями власти, а также отсылка на отсутствие ясных механизмов межмуниципального взаимодействия, низкий уровень финансовой мотивации муниципалитетов к кооперации. Муниципалитеты зачастую конкурируют между собой за инвестиции и ресурсы, а это мешает формированию единых стратегий развития.
Направления развития
Для масштабного распространения положительных практик необходимы институциональные реформы, направленные на формирование устойчивых форм межмуниципального управления — от агломерационных советов до временных рабочих групп с государственным участием. Более того, значительным потенциалом обладают различные формы партнёрств – межмуниципальные, государственно (региональные)-муниципальные, межмуниципально-частные, государственно (региональные)-межмуниципальные государственно-частно-муниципальные и т. п. Главное здесь — творческий подход муниципальных служащих всех уровней управления, ориентированный на поиск дополнительных ресурсов, обеспечиваемых такой производительной силой, как кооперация. При этом особое значение имеет наличие новой технологической базы для такого рода партнёрств — развитие цифровых платформ и обмена данными между муниципалитетами, в том числе на основе блок-чейн.
Таким образом, положительные практики межмуниципального сотрудничества в российских агломерациях действительно существуют и демонстрируют огромный потенциал для дальнейшего развития. Однако без системной государственной поддержки, законодательного упрощения и институционального закрепления таких форматов они рискуют остаться исключениями, а не стать моделью для устойчивого пространственного развития страны.
